李文杰 刘锟｜生态环境损害赔偿诉讼程序衔接的现实困境与规则优

　　为践行绿色发展原则，保护生态环境，我国确立了生态环境损害赔偿诉讼和环境公益诉讼两套程序。对于这两套程序的适用与衔接，最高人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第16、17、18条做了特别规定，但法条本身存在理解和适用的争议，且现有的三个法条无法满足司法实践的现实需要。如何协调两套程序，实现相互衔接和良好互动，存在理论廓清、法条补漏和实践统合的必要。从剖析两套程序的外在边界和内在逻辑出发，结合司法实践突显的适用问题，从制度定位、程序构建和实践探索等角度提出优化建议。在此基础上，结合京津冀地区生态环境损害行为通常具有的跨地域性，提出“跨区域司法协作+两套程序并行”司法模式，建议三地法院运用现有跨区域司法协作成果，通过发挥两套程序的比较优势，破解跨区域生态环境损害行为治理难题，实现对京津冀地区生态环境的全面保护。

　　为维护社会公共利益，推动生态环境和自然资源的保护，发轫于中央办公厅、国务院办公厅陆续印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》《生态环境损害赔偿制度改革方案》，我国生态环境损害赔偿制度体系全面起步。在党的十八届四中全会上，习作了专门说明，深刻阐释了检察机关提起公益诉讼的重大意义。党的二十大报告强调“完善公益诉讼制度”，中国特色公益司法保护之路必将越走越宽广。生态环境和资源保护作为公益诉讼传统法定领域，深耕细作，久久为功，守护着人民群众的美好生活。

　　我国民事诉讼法及相关司法解释规定了生态环境损害赔偿诉讼（以下简称生态赔偿诉讼）和环境公益诉讼制度，赋予了程序法依据；民法典则提供了最新的实体法依据。除了以上普通规定外，最高人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《生态赔偿规定》）就两套程序之间的衔接适用作了特别规定，集中于第16-18条。这是目前解决程序衔接问题最为明确直接的法律规定。然而，理论和实践中仍存在诸多争议。究其原因，一则，上述法条内容的笼统性，导致人们存在理解和适用的分歧；二则，实践案例反映出，这三个法条存在难以用法律解释工具加以

　　本文以实证视角，剖析两套诉讼在运行中突显的现实困境和法律漏洞，有针对性提出改进的对策；并在此基础上，对京津冀跨区域生态环境破坏治理难题，提出“跨区域司法协作+两套程序并行”的司法模式，为生态环境损害赔偿制度宗旨的实现，贡献有价值的思考。

　　生态赔偿诉讼裁判生效后，又发现共同实施同一损害生态环境行为而未经前案处理的其他侵权人，原告提起新的生态赔偿诉讼是否违反“一事不再理”原则？

　　案例一：李某、郑某等多人建立炼铅厂，从事拆解废旧电瓶、熔炼铅块等非法加工活动。某区生态局根据李某、郑某的刑事案件结果，提起生态赔偿诉讼。天津市一中院作出判令李某、郑某承担生态环境连带赔偿责任的判决。后，第二批刑事案件认定高某等五人共同参与实施了上述非法加工活动。某区生态局据此再次提起生态赔偿诉讼，要求高某等五人在前次生态赔偿诉讼裁判范围内承担连带赔偿责任。

　　根据上述案例，可以抽象出以下问题：生态环境损害结果系多人共同实施的同一行为所致，部分侵权人被先行追究刑事责任和生态环境损害赔偿责任。上述裁判生效后，其他侵权人共同实施损害生态环境行为的事实被新的刑事判决所确认，有权提起生态赔偿诉讼的主体能否以该同一损害生态环境行为的其他共同侵权人为被告提起新的赔偿诉讼？后案是否违反“一事不再理”，是否属于重复起诉？前案是否遗漏了必要共同诉讼参加人，有无必要对前案启动审判监督程序予以纠正？本案与另案如何衔接、本案判决主文如何表述？法律对此并不明确。

　　案例二：甲公司明知王某无废硫酸处置资质，仍多次将公司产生的废硫酸以每吨处置费580元的价格交给王某处置，废硫酸被倾倒至河水中，造成大范围生态环境污染。江苏省环保联合会为此向南京中院提起环境公益诉讼。之后，江苏省政府向南京中院提起申请，要求作为原告参加该环境公益诉讼。

　　本案是我国开展生态环境损害赔偿制度改革以来，第一次出现的省政府以原告身份提起的环境公益诉讼。国家行政机关可以生态环境损害赔偿权利人身份作为原告提起生态赔偿诉讼，而环境公益诉讼是为保护社会公共环境权利和其他相关权利而进行的诉讼活动，现行法律就国家行政机关能否作为原告参加或提起环境公益诉讼问题并未作出规定。

　　人民法院受理就同一生态环境损害分别提起的环境公益诉讼和生态赔偿诉讼后，环境公益诉讼是否一律中止审理，等待生态赔偿诉讼的结果？

　　案例三：2016年6月，重庆市环境监察总队以重庆某公司将含重金属废水直接排入港城园区市政废水管网进入长江为由，对其作出行政处罚决定。后重庆渝北区法院做出刑事判决，认定首旭公司及其法定代表人、相关责任人员构成污染环境罪。2017年3月，重庆一中院受理重庆两江志愿服务发展中心与重庆某公司、某公司水污染责任纠纷案。2017年6月，重庆一中院受理重庆市政府诉重庆藏金阁公司水污染责任纠纷案。因重庆市政府和重庆两江志愿服务发展中心基于同一事实向法院提

　　从诉讼目的来看，生态赔偿诉讼和环境公益诉讼均是为了保护生态环境、维护社会公共利益，两者具有同质性。重庆一中院将两案合并审理，考虑了两种诉讼程序既存在差异又存在同质性的特殊关系，但这似乎又与《生态赔偿规定》第17条“应先中止民事公益诉讼案件的审理”的规定不符。

　　案例四：甲公司、丙公司先后安排他人将其生产的废酸液倾倒至同一废弃煤井内，造成严重的环境污染。倾倒过程中，4名倾倒人员当场中毒身亡。中国绿发会以甲公司、乙公司为被告向济南中院提起环境公益诉讼。之后，山东省环保厅就同一事件又向济南中院提起生态赔偿诉讼。济南中院决定中止审理前者、先行审理后者。

　　与案例三合并审理不同，济南中院采取的是先行审理生态赔偿诉讼，而中止环境公益诉讼的做法。该做法似乎符合《生态赔偿规定》第17条的规定。但检视法条发现，《生态赔偿规定》第16、17条规定中止公益诉讼，适用于生态赔偿诉讼提起在先、环境公益诉讼提起在后或两个诉讼同时提起的情形，而对于公益诉讼提起在先、生态赔偿诉讼提起在后的情形并未规定，济南中院的操作是否超出了法律涵盖的边界？而结合《生态赔偿规定》第18条的规定，环境公益诉讼和生态赔偿诉讼均有彼此“打配合”的功能，而不是前者只能给后者“打替补”。

　　案例五：钦州某锰业有限公司在没有办理危险废物经营许可证的情况下，从事危险废物经营活动谋取利益，2017年5月，该公司自建储罐罐体破裂，罐内废硫酸现场发生泄漏，造成跨省环境污染事故。生态环境部门出具修复方案，各违法行为主体持推诿态度，磋商未能达成协议，生态环境部门复函检察机关表示其暂不具备起诉条件，建议检察机关提起民事公益诉讼。检察机关遂向钦州中院提起民事公益诉讼。

　　针对跨省环境污染案件，磋商未能达成赔偿协议且行政机关不便于提起生态环境损害赔偿诉讼时，《生态赔偿规定》并未规定磋商失败后，是否可继续提起公益诉讼。本案中由检察机关依法提起公益诉讼，有利于节省司法资源和促进企业依法经营持续发展，同时保障了案件的监督效果。

　　出现上述争议，主要原因在于这两套诉讼的定位和关系尚不明确。准确界定两者的制度属性，进而厘清适用顺位，对于构建和完善我国现代环境司法治理体系具有重要意义。

　　根据我国生态环境损害赔偿制度改革方案精神，生态赔偿诉讼是权利人提起的追究责任人生态环境损害赔偿民事责任的诉讼，其实质是民事侵权诉讼。

　　不同于环境公益诉讼和普通环境侵权责任诉讼，生态赔偿诉讼是一种新的诉讼类型。学界围绕生态赔偿诉讼的属性存在五种观点，包括公益诉讼说、私益诉讼说、国益诉讼说、私益公益过渡说和特殊环境公益诉讼说等。本文认为，生态赔偿诉讼是特殊的环境公益诉讼。我国在既有的环境公益诉讼的基础上，设置生态赔偿诉讼，有利于优化司法资源与行政资源配置，在适用中具有相通性，但并非可相互替代，需加以甄别。

　　从诉讼构造、责任形态等方面，两者之间存在以下几方面的关联性：1.受案范围具有一致性。《生态赔偿规定》的第1条规定了提起生态赔偿诉讼的条件。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境公益诉讼解释》）同样是在第一条规定了提起公益诉讼的条件。分析可知，两者的受案范围具有同质性。2.审理程序具有一致性。司法实践中，两类诉讼在案件审理中适用相同的程序，并规定了司法解释没有明确规定的，比照民事诉讼法进行。3.责任形态具有一致性。两类诉讼主要涉及责任人生态环境修复责任承担问题。因此，该项请求在一种诉讼中得到支持后，无必要在另一种诉讼中提出同样的主张；否则，有违“一事不再理”原则。

　　除了两者存在关联性外，两者的主要差异在于：1.原告主体的不同。前者的适格原告为行政机关，后者的适格原告多为社会组织。2.诉权来源不同。前者源于环境监管职权，后者源于法律的授权。3.程序设置不同。前者适用磋商前置程序，后者无此要求。4.诉讼对象不同。前者仅能诉讼已发生的生态环境损害，后者还可以诉讼生态破坏风险行为。5.诉讼地域不同。前者一般限于原告行政管辖区域，后者理论上可实现跨区域诉讼。

　　显然，两者各有其无可替代的功能和价值，我们应注意避免因过度关注两者的关联性以至于“一叶障目”，混二为一；正确的打开方式是，以两者“似是而非”的差异为着力点，探求各自比较优势，促进两套诉讼的有效衔接和良性互动，实现最优制度价值。

　　关于两套诉讼的衔接模式，根据《生态赔偿规定》第16、17、18条的规定，可分为合并审理、“优先+并入审理”及相互补充三种。

　　具体包括：1.合并审理。行政机关提起生态赔偿诉讼后，社会组织就同一损害生态环境行为又提起环境公益诉讼的，人民法院予以合并审理。2.优先+并入审理。对于正在审理的生态赔偿诉讼和环境公益诉讼，人民法院应中止公益诉讼案件的审理，优先审理生态赔偿诉讼。在生态赔偿诉讼案件审理完毕后，对于民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求再依法作出裁判，以此避免司法资源的浪费，也保障了社会组织参与环境公益诉讼的权利。3.相互补充。生态赔偿诉讼案件裁判生效后，社会组织可就前案审理时未发现的损害，提起环境公益诉讼；反之，亦然。这一规定符合公共利益全面保护的需要，调动了社会各方保护生态环境、践行绿色可持续发展理念的积极性。

　　实践中，两套诉讼运行时存在抵牾，主要归因于《生态赔偿规定》第16、17、18条的三项不足：

　　首先，该条未说明生态赔偿诉讼案件具体处于审理过程的哪个阶段；其次，该条并未指出在后的环境公益诉讼的裁判标准如何；最后，该条并未规定在环境公益诉讼审理过程中，行政机关针对同一损害生态环境行为又提起生态赔偿诉讼该如何处理，是否也应当由同一审判组织审理。

　　在民事诉讼法有关诉讼中止条件的规定中，与本文关联的是“本案必须以另一案的审理结果为

　　依据，而另一案尚未审结的”。然而，结合两者关系可知，审理环境公益诉讼并非必须以生态赔偿诉讼的结果为依据，中止前者审理、优先后者审理的依据似有不足。

　　如前所述，两种诉讼具有受案范围、审理程序、责任形态等方面的一致性，除了《生态赔偿规定》第17条所规定的处理方法外，可否将二者合并审理，或继续环境公益诉讼的审理，将生态赔偿诉讼中未重复的请求并入前者审理程序。正如案例三，人民法院的处理就是考虑了两种诉讼的同质性关系，将两案合并审理。或者，为了节约司法资源，可以考虑鼓励行政机无需另行提起生态赔偿诉讼，以提供书面意见、法律咨询、协助调查取证等方式参加公益诉讼即可。如在案例二中，江苏省环保联合会提起环境公益诉讼后，江苏省政府申请参加诉讼，明显提升了司法效率。

　　现行法条简单规定生态赔偿诉讼较之环境公益诉讼的优先性，未考虑例外情形，存在一定弊端。试想，在环境公益诉讼的基本事实已查清的前提下，行政机关又提起生态赔偿诉讼，若严格依法中止环境公益诉讼，就同一损害事实重新审理，徒然浪费司法资源，增加各方诉累。

　　在案例一中，前诉的生态赔偿诉讼裁判生效后，其他侵权人共同实施损害生态环境行为的事实被新的刑事判决所确认，原告就其他侵权人提起新的生态赔偿诉讼，是否构成重复起诉或违反了一事不再理原则？如果简单套用民事诉讼法的规定或一般处理原则，似乎是前案遗漏了必要共同诉讼参加人，原告应通过审判监督程序来解决对新的侵权人责任承担问题，而不能在已有生效判决的前提下就同一个生态环境破坏行为再次提起诉讼。

　　这种情况下需要考虑生态环境案件的特殊性。无论是从法律、司法解释规定，抑或是司法实践，可以看到，就同一生态环境损害事件，一般会有刑事追究犯罪责任、民事追究生态赔偿责任并存的现象。而民事案件中，被告的确定以至事实的认定，通常有赖于刑事判决的结果。所以，生态赔偿诉讼往往对关联刑事案件有一定的依附性。在相关刑事判决未启动的情况下，很难让生态赔偿诉讼先行处理。这样就会出现：刑事分批处理被告人每个人的刑事责任，生态赔偿诉讼也是分批处理被告的生态环境赔偿责任，但被告构成共同侵权时，就会出现重复诉讼或一事又理的“假象”。

　　结合《生态赔偿规定》第18条的规定，“存在前案审理时未发现的损害”中的“损害”如何理解，是否可以扩张到发现其他的共同侵权人、环境污染的新事实、环境污染更为严重的损害后果等？此时即便是借助法律解释工具，也无法将“其他侵权人”涵摄到法条中“未发现的损害”范围内。简言之，此处的法律漏洞无法用法律解释工具加以填补。

　　基于上述分析，有必要通过对《生态赔偿规定》相关规定的优化，实现生态赔偿诉讼和环境公益诉讼的良好衔接：

　　首先，在合并审理两种诉讼程序时，应规定仅就重叠的诉讼请求和事实部分进行合并审理并作出裁判，且应征得相关起诉主体的同意，统筹协调安排，以确保公共利益不受损害。

　　其次，纠正《生态赔偿规定》第16条将生态赔偿诉讼置于环境公益诉讼之上的错误认识。对于环境公益诉讼在先提起，行政机关后提起生态赔偿诉讼时如何确定程序适用顺位，建议增设一款作为第16条第2款：“在环境公益诉讼案件审理过程中，同一损害生态环境公共利益的行为又被提起生态赔偿诉讼且符合起诉条件的，应当由受理环境公益诉讼案件的人民法院受理并由同一审判组织审理。”建议参考《公益诉讼解释》第10、11条的规定，通过鼓励行政机关作为共同原告支持起诉的方式参与其中，在环境公益诉讼案件审理完毕后，针对未被覆盖的诉讼请求和事实，行政机关可再提起生态赔偿诉讼。在先提起的环境公益诉讼如已查清基本事实，基于司法资源节约的考虑，应继续审理，而不宜中止在先审理的环境公益诉讼，去审理受理在后的生态赔偿诉讼。

　　就同一损害生态环境行为提起的两种诉讼而言，生态损害赔偿诉讼结果不必然是环境公益诉讼的依据，受理在先的环境公益诉讼的审理结果完全可以是立案在后的生态赔偿诉讼的裁判依据。当然，我们也要看到，行政机关有环境保护的行政职责，且在调查取证、生态修复等方面确实具有人、财、物和技术优势，同等情况下优先审理生态赔偿诉讼更符合实际。

　　基于以上理由，就《生态赔偿规定》第17条，建议修正为：“（第1款）人民法院同时受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件，应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。（第2款）民事公益诉讼案件立案在先，且已一审辩论终结后，同一损害生态环境行为又被提起生态环境损害赔偿诉讼的，人民法院可以根据案件审理需要，决定两案合并审理，或中止其中一案的审理，对另一案继续审理。”

　　首先，《若干规定（试行）》第18条规定的“前案审理时未发现的损害”，对于“损害”应扩展为“其他侵权人、损害行为、损害后果等”，通过列明损害要素扩展案件的适用范围。同时，“损害”应区分为前案审理结束后新出现的损害以及前案审理时已存在但未发现的损害，对于新出现的损害，当然可以再提起新的诉讼，对于前案审理时已存在但未发现的损害，若后诉提起了未被涵盖的新的诉讼请求的，法院仍应受理。

　　第二，生态环境损害赔偿诉讼或环境公益诉讼已生效裁判，就同一损害生态环境行为，相关主体可再提起诉讼，考虑到前后诉讼主体一致时可提高司法效率，减少重复调查取证的环节与内容，因此，可不限于何种诉讼形态，前后可均为生态环境损害赔偿诉讼抑或均为环境公益诉讼。

　　第三，从制度层面上，要加强跨行政区划生态环境案件审理协同发展机制，加强京津冀地区的协同配合，探索建立环资案件跨省级行政区划集中管辖机制，推动“三合一”审判机制，促进地区环境持续改善，力争在一个审理程序中将同一环境问题审理清楚，避免多次诉讼。

　　根据《生态赔偿规定》第1、3条的规定，生态赔偿诉讼适用地域专属管辖和适格原告限制要求，即此类诉讼具有地域专属性和主体专属性。而实践中，很多生态环境损害事件的损害行为实施地、损害结果发生地和被告住所地不限于一定的行政区域，如损害行为实施地在A地，损害结果发生地在B地，被告住所地在C地，甚至损害行为实施地在A地，损害发生地在A、B、C等多地，存在很明显的跨地域性，现有的诉讼制度导致诉讼成本高、追索程序复杂、诉讼效果差等多种弊端。

　　为此，北京、天津、河北等省市高院展开了积极的跨区域司法协作工作。具体措施包括：京津冀三地法院共同签署《京津冀环资审判协作框架协议》，率先在全国实现跨区域立案全覆盖，积极探索建立环资案件跨省级行政区划集中管辖机制。根据习关于建设大运河文化带的重要指示精神，天津高院组织协调研究建立大运河主水体及大运河国家文化公园保护机制构想，并与北京、河北两地法院共同调研大运河北段区域环境司法保护具体方案。河北省5家法院签订《太行山生态环境保护司法协作备忘录》，联合开展太行山生态环境司法保护研究，并计划与北京、天津等太行山周边省份环境司法协作，共同加强太行山生态环境保护，为京津冀和华北平原的生态屏障、水源涵养地保护凝聚跨地域司法合力。

　　在上述京津冀、大运河、太行山等跨区域司法协作过程中，建议同时考虑两套程序的衔接和并用。根据《公益诉讼解释》的规定，符合“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”这两项条件的，就具备提起环境公益诉讼的原告主体资格。可见，与生态赔偿诉讼不同的是，环境公益诉讼的原告不存在属地限制。这说明跨区域司法协作破解了生态环境损害赔偿受理法院的地域专属性难题，有利于跨区域生态环境破坏行为得到及时、全面地追责；同时，环境民事公益诉讼有关原告主体的规定，可以破解生态赔偿诉讼原告地域限制弊端。

　　因此，对于京津冀地区跨区域生态环境损害行为治理难题，本文认为，三地法院应有效运用现有生态环境损害赔偿诉讼跨区域司法协作成果，发挥生态赔偿诉讼和民事公益诉讼的比较优势，探索建立“跨区域司法协作+两套程序并行”模式。即，鼓励相关适格原告利用现有跨区域司法协作成果，针对案情具体情况，有针对性提起生态赔偿诉讼或（和）环境公益诉讼，在现行法律体系框架内以最小成本、最快时间、最简程序、最大程度实现对被破坏生态环境的修复和治理。

　　生态文明建设在中国特色社会主义事业总体布局中具有重要性和紧迫性，人民法院应立足生态环境资源审判大局，全力保护生态环境公共利益。本文立足生态环境资源审判大局，推动维护生态环境公共利益，以司法实证切入，结合《生态赔偿规定》第16、17、18条的规定，分析司法实践反映出的法律漏洞、理解和适用分歧等问题，通过对两套诉讼各自功能定位的探源、甄别，提出优化两种诉讼程序关系的具体建议，以期实现两大程序之间的有机衔接、相辅相成。建议京津冀三地有效运用现有生态环境损害赔偿诉讼跨区域司法协作成果，发挥生态赔偿诉讼和环境公益诉讼的比较优势，探索建立“跨区域司法协作+两套程序并行”模式，破解跨区域生态环境损害行为治理难题，实现对京津冀地区生态环境的全面保护。

　　原标题：《李文杰 刘锟｜生态环境损害赔偿诉讼程序衔接的现实困境与规则优化》

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